ESTABILIZADORES Y MEDIDAS DISCRECIONALES

 

Veíamos que los distintos componentes del presupuesto del sector público se encuentran determinados por las decisiones discrecionales de política económica y las consecuencias de la situación coyuntural. 

En las medidas discrecionales, es habitual que exista un primer retardo entre  el momento en que se produce una perturbación económica (una recesión, por ejemplo) y el momento en el que las autoridades reconocen que hay que tomar medidas. 

Un segundo retardo es el tiempo que va entre el reconocimiento de la necesidad de intervenir y el momento en que se decide la política fiscal (impuestos y gastos públicos) a aplicar. Y un tercer retardo sería el que transcurre entre la decisión y su puesta en marcha. 

¿Es posible actuar eficazmente sobre la realidad económica con semejante lentitud? Se puede, aunque se corre el peligro de llegar a influir tarde.

Pero, como indicábamos en la entrada anterior, existen los estabilizadores automáticos, mecanismos de la economía que tienden, sin la intervención de las autoridades, a estabilizar la demanda de bienes y servicios del país.

Los estabilizadores automáticos más importantes son el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el subsidio de desempleo. En períodos de crisis como el actual, el primero reduce la carga fiscal de las familias y el segundo les transfiere ingresos a los parados. Ambas acciones tienden  a que no se hunda más el gasto agregado.

En el caso del Estado español, el superávit presupuestario del 2,2% sobre el PIB en 2007 se ha transformado en un déficit del  8,7% al final del 2010. Aunque ha habido medidas discrecionales de gasto, el cambio de panorama fiscal ha sido, en su mayor parte, obra de los estabilizadores. 

El déficit vinculado a la coyuntura económica, provocado por los estabilizadores, es el que se pretende dejar a un lado con la reciente reforma constitucional, que introduce el concepto de déficit estructural.

Pero lo cierto es que se aleja de la establecida en el Pacto de Estabilidad y Convergencia europeo,  en donde se prohíbe superar el 3% del déficit público total. La restricción fiscal europea es más rígida que la española y, por consiguiente, forzará a ésta a adecuarse a la misma, invalidando operativamente a la española.

Entonces, ¿por qué los dirigentes europeos se han quedado satisfechos con la norma aprobada en España? Seguramente porque, aparte de los límites, el texto constitucional incluye un apartado que establece  que el pago de los créditos gozará de prioridad absoluta y, además, “estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión”, es decir, que  se reconoce la obligación de dar prioridad al pago de los intereses de la deuda española y a devolverla íntegra y en el plazo convenido, aún en situación de dificultad, renunciando desde ahora a negociar con los acreedores cualquier reestructuración.

En consecuencia, se va a seguir recurriendo a una política fiscal muy restrictiva que repercutirá negativamente sobre la tasa de crecimiento del PIB y, por tanto, alejará aún más la recuperación económica. Podemos estar abocados durante años a tasas de crecimiento muy reducidas, que impedirán generar empleo.

EL DEFICIT ESTRUCTURAL

 

El Congreso de los Diputados ha aprobado la propuesta de reforma de la Constitución española, pactada previamente por los grandes partidos, para fijar un límite al déficit público. El texto legal establece el principio de estabilidad presupuestaria y señala que “el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos”

 

¿Es deseable la estabilidad presupuestaria? Ante los déficits  en los presupuestos de las Administraciones Públicas, los economistas de tendencia clásica-liberal creen que la economía tiene mecanismos autocorrectores, que hacen innecesaria la intervención pública. Piden que se limite al mínimo el gasto público y el presupuesto se mantenga equilibrado. 

En cambio, para Keynes y sus seguidores, ante una demanda estancada  como resultado de que la población está enormemente  endeudada y, por tanto, con escasa capacidad de compra, como acontece en estos momentos, el sector público debe intervenir, tomando decisiones expansivas sobre gastos e impuestos. 

Los keynesianos no están en contra del equilibrio presupuestario, pero estiman que no tiene por qué darse  anualmente, sino a lo largo de todo el ciclo económico,  aceptando déficit temporal en las recesiones y compensando con  superávit en las fases alcistas del ciclo.

Hay mecanismos, llamados "estabilizadores automáticos" (concepto que explicaremos en una próxima entrada), que actúan  cuando un país se encuentra en la fase recesiva del ciclo económico, disminuyendo  la recaudación de impuestos, consecuencia de la caída de la actividad, y aumentando los gastos públicos al incrementarse las prestaciones por desempleo.

Durante la expansión actúan en sentido  contrario, porque al disminuir el desempleo y aumentar los niveles de renta, se reducen  los pagos a realizar por el Estado y aumenta la recaudación por  impuestos.

Por tanto, dado que el ciclo económico tiene efectos sistemáticos sobre gastos e ingresos, podemos dividir el déficit público en dos componentes: 

a)    El déficit cíclico,que es la parte que se puede atribuir al momento del ciclo en el que se encuentra el país. Habrá déficit cíclico cuando la producción esté a bajo nivel, por debajo del potencial,  y un superávit cíclico cuando la producción real sobrepase el nivel normal o potencial. Cuando la economía se sitúe al nivel de producción normal o potencial, el déficit cíclico será nulo.

b)    El déficit estructural (criterio introducido ahora en la Constitución),  es la parte del déficit que no tiene su origen en las fluctuaciones cíclicas, sino que proviene de desajustes estructurales entre ingresos y gastos públicos. Por ello, cuando un país sale de la recesión, desaparece la parte deficitaria del ciclo, pero permanece el déficit estructural

Muchos economistas apuntan que no será fácil determinar en la práctica el nivel del déficit estructural, por lo que habrá que esperar a la anunciada ley orgánica,  que tiene que detallar cómo se excluyen los efectos del ciclo económico en el déficit.

Quizás, el presupuesto equilibrado debería ser un objetivo a largo plazo, y se podría establecer  que, cada año que haya superavit, se dedique un porcentaje del crecimiento de los ingresos públicos a pagar la deuda.  

EL MULTIPLICADOR DEL GASTO PÚBLICO

Decíamos que el gasto público forma parte de la política fiscal, que es un componente de la política económica, que trata de atender los grandes objetivos de los países: el pleno empleo, la estabilidad de los precios y el crecimiento económico a largo plazo.

Los instrumentos de la política fiscal son los presupuestos de las Administraciones Públicas y la normativa tributaria, que competen establecerlos  a los Parlamentos y son ejecutados por los Gobiernos.

La política fiscal como instrumento de regulación de la demanda agregada fue introducida por  J.M.Keynes en los años de la Gran Depresión de 1929. El economista británico construyó el armazón que justificaba la intervención de los gobiernos en la economía a través del gasto público y de los impuestos para suplir la escasez de demanda privada, como en las circunstancias actuales, para sostener  la actividad económica. 

Volvamos al esquema del flujo circular de la renta, introduciendo ahora las actividades de las Administraciones Públicas:

 

Si la economía se halla por debajo de su capacidad, con un elevado nivel de desempleo, los gobiernos pueden ejecutar un programa de gasto público.

El gasto público actúa como un componente más de la demanda agregada (DA), de manera que podríamos definirla como:

          DA = Consumo (C) + Inversión (I) + Gasto Público (G)

El consumo de las familias depende de los ingresos o rentas, pero la inversión empresarial y el gasto público son autónomos. 

Si, por ejemplo, se produce un incremento de 1.000 millones en el gasto público, en el país  existirán rentas adicionales por ese importe. Suponiendo, para simplificar, que no hay impuestos, ni subvenciones, ni ahorro empresarial, la nueva renta se convierte en ingreso o renta disponible. 

Con una propensión marginal al consumo de las familias (la parte que se gasta del incremento de ingresos) del 80%, el aumento de consumo será de 800 millones, que se integra también en la demanda agregada y, por tanto, se transforma en renta disponible. 

El nuevo incremento de renta de 800 millones, con la misma proporción marginal al consumo del 80%, supone otro aumento del consumo de 640 millones (80% de 800). Y así sucesivamente, generando nuevos ciclos de renta y consumo.

El incremento final de renta seria, por tanto

              1.000 +  800 +  640… = 1.000 (1 + 0,8 + 0,8² + … )

La expresión entre paréntesis es una progresión geométrica descendente, cuya suma nos da el multiplicador del gasto público:

                                     1 / (1 - 0,8) = 1 / 0,2 = 5

Por tanto, el incremento final de renta sería:  1.000 x 5 = 5.000 millones

En torno a este efecto multiplicador del gasto público gira la posibilidad de utilizar la política fiscal para influir sobre la producción, la renta y el empleo. 

Para que este efecto sea efectivo se requiere que existan recursos ociosos, que no varíe la propensión marginal al consumo al aumentar la renta y que el consumo inducido se dedique a la adquisición de bienes del país.

Aunque siempre ha habido debates sobre la dimensión efectiva del efecto multiplicador, los países continúan recurriendo al gasto público como instrumento para estimular las economías. 

Así, la prensa recoge estos días que el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, está ultimando un plan de gasto público, con incidencia especial en infraestructuras, para impulsar la economía y estimular la creación de empleo, que contará con un presupuesto de 447.000 millones de dólares (321.000 millones de euros)